《中華人民共和國土地管理法》修正案分析
文＼于貝貝
北京岳成律師事務所律師助理
2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）修正案，自2020年1月1日起施行。
新《土地管理法》依然堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，同時在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的基礎上，做出了多項重大突破。
一、破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙
新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許
集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規定是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙，是新《土地管理法》最大的亮點。
二、改革土地征收制度
隨著工業化城鎮化的快速推進，征地規模不斷擴大，因征地引發的社會矛盾日益凸顯。新《土地管理法》 在總結試點經驗的基礎上，在改革土地征收制度方面做出了順應時代發展的新規定：
一是對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權。
二是明確征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的補償原則上升為法律規定，并以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規定。
三是改革土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改。倡導和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。
三、完善農村宅基地制度
新《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現戶有所居。同時明確了規定：國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，這一規定意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。同時，在總結試點經驗的基礎上，新《土地管理法》下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由鄉鎮人民政府審批。
四、為“多規合一”改革預留法律空間
隨著國土空間規劃體系的建立和實施，土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規劃所取代。考慮到“多規合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間，增加第18條，規定：
國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據。為了解決改革過渡期的規劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和和城鄉規劃。同時在附則中增加規定：編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。
五、將基本農田提升為永久基本農田
確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。新法依舊實行最嚴格的耕地保護制度，第35條明確規定：永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。
六、合理劃分中央和地方土地審批權限
原來的《土地管理法》對新增建設用地規定了從嚴從緊的審批制度，新《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規定。
七、土地督察制度正式入法
土地督察制度實施以來，在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新《土地管理法》在總則中增加第五條，對土地督察制度作出規定：國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。
《土地管理法》是一部關系億萬農民切身利益、關系國家經濟社會安全的重要法律。本次修訂將為保護耕地、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮重要作用。
