社會穩定風險評估不屬于行政復議的受案范圍
文 \ 珠蘭其其格
北京岳成律師事務所律師助理
社會穩定風險評估系市、縣級人民政府作出房屋征收決定前按照有關規定，對可能影響社會穩定的因素開展 調查、預測、分析和評估，制定風險應對措施和預案，并非市、縣級人民政府對外行使行政管理職權作出的行政行為， 其基本目的是有效預防、控制可能發生的社會穩定風險，維護社會穩定，保障房屋征收項目的順利實施。因此，社會穩定風險評估未對任何人設定新的權利義務，對他人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。
案情簡介
【背景】
郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某向某市第二中級人民法院起訴稱，其是某市某區某公寓15號樓、18號樓非住宅房屋權屬人，因不服某市某區人民政府（以下簡稱某區政府）于2015年4月27 日作出的《依申請 辦理結果告知書》，于2015年5月13日以郵寄方式向某市人民政府提出行政復議申請，復議請求為：“依法確認被申請人某市某區人民政府2011年10月25日作出的社會穩定風險評估報告，導致房屋征收決策，違反法律程序、適用法律錯誤、濫用職權、具體行政行為明顯不當、違法，并予以撤銷；被申請人的上述行為侵犯了申請人的合法權益，損害了申請人的財產權，并造成的經濟損失依法予以行政賠償。”某市人民政府于次日妥收，但超過行政復議期限不作答復，違反了《中華人民共和國行政復議法》等法律、法規之規定，侵犯其合法權益。故請求判令某市人民政府履行復議職責，責令其限期作出行政復議決定。
【一審】
某市第二中級人民法院一審認為，郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某儒向某區政府申請公開 政府信息，某區政府已作出《依申請辦理結果告知書》，并公開了其要求公開的《關于某區界域內地鐵5號線項目建設社會穩定風險評估報告》。郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某向某市人民政府申請行政復議，其請求并非針對某區政府關于政府信息公開申請的處理是否侵犯其合法權益提出，而系為解決其房屋征收問題，且其行政復議申請要求撤銷的該社會穩定風險評估報告系市、縣級人民政府作出房屋征收決定的前置要件之一，不直接對被征收人產生實際影響，不具有可訴性。《國有土地上房屋征收與補償條例》亦明確規定了就國有土地上房屋征收問題可以依法申請行政復議以及提起行政訴訟的范圍，如郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某認為其房屋所涉的征收問題侵犯其合法權益，可另行主張權利。郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某提起本案訴訟，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款的規定，應予駁回。 據此依照最高人民法院《關于適用若干問題的解釋》第三條第一款第八項之規定，作出行政裁定，駁回 郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某的起訴。
【二審】
一審判決作出后，郭某某、李某某、孫某某不服，提起上訴。
二審法院認為，郭某某、李某某、孫某某等通過向某區政府申請政府信息公開，獲得某市某區維護穩定領導組辦公室于2011年10月25日作出的《關于某區界域內地鐵5號線項目建設社會穩定風險評估報告》。2015年5月，郭某某、李某某、孫某某等向某市人民政府申請行政復議，請求確認某區政府于2011年10月25日作出的該社會穩定風險評估報告導致房屋征收決策違反法律程序并予撤銷，依法決定某區政府賠償經濟損失。因郭某某、李某某、孫某某等請求某市人民政府復議撤銷的該社會穩定風險評估報告，系某市某區維護穩定領導組辦公室蓋章作出，不是行政機關作出的行政行為，依法不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》規定的受案范圍，故一審法院裁定駁回起訴，并無不當。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
【再審】郭某某向最高院申請再審稱，再審申請人于2015年5月13日提出行政復議申請，再審被申請人于次日收到。再審被申請人在法定期限內不作出行政復議決定，再審申請人至今沒有收到再審被申請人的 任何書面告知。再審被申請人不依法履行法定行政復議職責，屬于行政不作為。一、二審裁定適用法律錯誤。故請求撤銷一、二審裁定，對本案予以再審。
最高院認為，公民、法人和其他組織提起行政訴訟，應當符合《中華人民共和國行政訴訟法》的立法宗旨，其基本目的應當是保護其合法權益。依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條第一款的規定，社會穩定風險評估系市、縣級人民政府作出房屋征收決定前按照有關規定，對可能影響社會穩定的因素開展調查、預測、分析和評估，制定風險應對措施和預案。其基本目的是有效預防、控制可能發生的社會穩定風險，維護社會穩定，保障房屋征收項目的順利實施。社會穩定風險評估并非市、縣級人民政府對外行使行政管理職權作出的行政行為，亦不實際影響公民、法人或者其他組織的合法權益。某市某區維護穩定領導組辦公室作出的《關于某區界域內地鐵5號線項目建設社會穩定風險評估報告》 即具有此種屬性。再審申請人郭某某就該社會穩定風險評估報告，以某區政府為被申請人提出的行政復議申請，明顯不屬于《中華人民共和國行政復議法》規定的行政復議范圍。再審申請人稱已向再審被申請人郵寄行政復議申請，再審被申請人若收到申請，則本應依照《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款或者《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，在一定期限內決定不予受理或者受理后決定駁回行政復議申請，以促使再審申請人及時通過其他法定途徑救濟其合法權益。但是，由于再審申請人提出的行政復議申請不屬于行政復議范圍是如此明顯，再審被申請人若作出行政復議決定，則必然是決定不予受理或者受理后決定駁回行政復議申請，故即使再審被申請人未作出程序處理，也未對再審申請人的合法權益造成實質侵害。即使人民法院對再審申請人的起訴予以立案受理后判令再審被申請人限期履行行政復議職責，再審被申請人履行判決的結果也只會是在形式上完善行政復議程序，對再審申請人合法權益的救濟并無實益。再審申請人提起本案訴訟，明顯不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第一條和第二條第一款規定的保護公民、法人和其他組織合法權益的立法宗旨，人民法院受理此類起訴，也明顯缺乏合法權益保護的實效性和必要性。一審法院直接裁定駁回起訴，二審法院裁定駁回上訴、維持一審 裁定，均無不當。至于再審申請人所稱再審被申請人不依法履行行政復議職責的問題，應當由有權監督的行政機關依 照《中華人民共和國行政復議法》第三十四條、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第六十四條等規定通過行政機關的內部追責程序加以解決。再審申請人提出的再審申請理由不能成立，本院不予支持。
最高院最終駁回再審申請人郭某某的再審申請。
分析與結論：
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條規定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定 進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。本條款基本目的是有效預防、控制可能發生的社會穩定風險， 維護社會穩定，保障房屋征收項目的順利實施。社會穩定風險評估并非市、縣級人民政府對外行使行政管理職權作出 的行政行為，亦不實際影響公民、法人或者其他組織的合法權益。
本案中，郭某某等人向某市人民政府申請行政復議，其請求實際系為解決其房屋征收問題，且其行政復議申請要 求撤銷的該社會穩定風險評估報告系市、縣級人民政府作出房屋征收決定的前置要件之一，不直接對被征收人產生實際影響。其請求并非針對某區政府關于政府信息公開申請的處理是否侵犯其合法權益提出，明顯不屬于《中華人民共 和國行政復議法》規定的行政復議范圍。
